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Kinderrechte

Kinderrechte und Grundgesetz: Happy End in dieser Legislaturperiode oder Never Ending Story?

Die Debatte um die Aufnahme von Kinderrechten ins Grundgesetz war lange festgefahren. Auf der einen Seite wird eine juristische Notwendigkeit für eine Verfassungsänderung nicht gesehen und im Gegenteil vor unbeabsichtigten und unerwünschten Folgewirkungen gewarnt. Insbesondere wird befürchtet, die Formulierung von ausdrücklichen Kinderrechten im Grundgesetz könne zur Schwächung der Elternverantwortung beitragen und dem Staat stärkere Eingriffsmöglichkeiten als bisher geben. Auf der anderen Seite wird eine Änderung der Verfassung dringend angemahnt und um die Einführung eines umfassenden Kinderrechtekatalogs in das Grundgesetz gerungen.

Anfang Januar 2021 haben sich nun die Regierungsfraktionen CDU/CSU und SPD auf eine Formulierung geeinigt (BR-Drs.54/21). Schnell wurde diese jedoch von den Oppositionsparteien scharf kritisiert. Die evangelische arbeitsgemeinschaft familie (eaf) befürchtet deshalb, dass der Vorschlag der Regierung den jahrzehntelangen Streit nicht beenden wird. Dazu sind – jeweils unterschiedliche - Zweidrittelmehrheiten im Bundestag und im Bundesrat erforderlich, ohne zusätzliche Stimmen aus den anderen Parteien geht es also nicht. Die Zeit läuft bereits davon: Das parlamentarische Verfahren ist so knapp geplant, dass für die Anrufung des Vermittlungsausschusses, der üblicherweise bei verschiedenen Positionen von Bundestag und Bundesrat in Bezug auf ein Gesetzesvorhaben in Aktion tritt, vor Ende der Legislaturperiode kein Raum mehr ist. Dass sich im Bundesrat nach einer ersten Beratung des Gesetzesvorhabens Ende März weder eine Mehrheit für ein positives Votum noch für konkrete Änderungswünsche gefunden hat, stimmt diesbezüglich nicht zuversichtlicher. Und auch die Mitte April im Bundestag geführte Debatte hat erneut die Bandbreite der verschiedenen Positionen vor Augen geführt, die eine Verabschiedung des Regierungsentwurfs in der vorgeschlagenen Form nicht erwarten lässt. Deshalb hat die eaf einen Alternativvorschlag erarbeitet, der geeignet sein könnte, in der noch verbleibenden Zeit die erforderlichen Zweidrittelmehrheiten zu erreichen.

Was ist das Besondere am Alternativvorschlag der eaf?

Die eaf hält eine Änderung des Grundgesetzes aus politischer Sicht für notwendig, allerdings mit der aus rechtlicher Sicht gebotenen Zurückhaltung.
Der Streit der gegensätzlichen Positionen dreht sich gegenwärtig um drei entscheidende Punkte:

  • Welche Rechte aus der UN-Kinderrechtskonvention sollen in das Grundgesetz aufgenommen und wie sollen sie formuliert werden?
  • Soll die Änderung des Grundgesetzes die bestehende Rechtslage nur deutlich machen oder soll dadurch eine Ausweitung der Rechte von Kindern erfolgen?
  • Führt die Verankerung dieser Rechte zu einer veränderten Rechtsposition der Eltern und stärkeren Eingriffsmöglichkeiten des Staates in die Familie?

Der eaf-Alternativvorschlag bietet für diese Fragen eine Kompromisslösung an, die die verschiedenen Positionen in Ausgleich bringen könnte. Er verankert ein neues Kindergrundrecht und ist damit mehr als reine Symbolpolitik. Durch eine „schlanke“ Formulierung beachtet er zugleich die gebotene rechtliche Zurückhaltung, um unerwünschte Folgewirkungen zu vermeiden. Er gerät nicht mit den UN-Kinderrechten in Konflikt, denn er zielt auf eine stärkere Beachtung der gesamten Konvention, nicht nur einzelner ausgesuchter Rechte und Prinzipien daraus. Die Einfügung an der vorgeschlagenen Stelle des Grundgesetzes vermeidet eine Gefährdung des wohlaustarierten Dreiecksverhältnisses von Eltern, Kind und Staat. Zudem ist der Vorschlag für alle Bürger und Bürgerinnen verständlich und verändert den sprachlichen Duktus der Verfassung nicht.

Wie lautet der Alternativvorschlag der eaf konkret?

Durch den Alternativvorschlag der eaf soll Artikel 6 des Grundgesetzes wie folgt ergänzt werden:
Zur Etablierung eines neuen Kindergrundrechts soll das Wort „Kinder“ in Art. 6 Abs. 1 GG eingefügt werden. Dieser lautet dann: „Ehe, Familie und Kinder stehen unter dem besonderen Schutz der staatlichen Ordnung“. Begleitend soll ein neues Staatsziel als Abs. 5 in Artikel 6 festgeschrieben werden. Es lautet: „Die staatliche Gemeinschaft fördert die tatsächliche Durchsetzung der Rechte des Kindes und wirkt auf kindgerechte Lebensbedingungen hin.“ Der bisherige Absatz 5 soll als Absatz 6 weiterbestehen.

Wie umschifft der Alternativvorschlag der eaf die Klippe des Streits um die „richtige“ Formulierung der Kinderrechte?

Die Parteien sind unterschiedlicher Ansicht darüber, welches die wichtigsten Rechte der UN-Kinderrechtskonvention sind und wie sie im Grundgesetz formuliert werden sollen. Anhand der Frage, in welcher Formulierung beispielsweise das in der Konvention verankerte Kindeswohlprinzip in das Grundgesetz übernommen werden sollte, wird dies besonders deutlich: Die Koalition hat sich darauf verständigt, das Kindeswohl „angemessen“ zu berücksichtigen. Die Grünen möchten es „maßgeblich“, die Linke „bei allem staatlichen Handeln“, die FDP „besonders“ berücksichtigen.
Diese unterschiedlichen Vorschläge resultieren unter anderem daraus, dass die UN-Kinderrechtskonvention Völkerrecht ist und nicht auf Deutsch verabschiedet wurde. Die amtliche deutsche Übersetzung der entsprechenden Passage ist umstritten und wird als zumindest missverständlich kritisiert. Für die Auslegung der Kinderrechtskonvention sind die authentischen Sprachfassungen maßgeblich. Deutsch gehört nicht dazu. Ob also eine Formulierung hinter der Konvention zurückbleibt, über sie hinausgeht oder in sonstiger Weise von ihr abweicht, muss an der Originalfassung und ihrer Auslegung gemessen werden. Eine völkerrechtskonforme Einbettung der Grundprinzipien der UN-Kinderrechtskonvention ins Grundgesetz ist deshalb schon rein sprachlich problematisch, weil die UN-Kinderrechtskonvention als Völkerrecht mit Rechtsbegriffen arbeitet, die dem deutschen Recht fremd und nicht ohne weiteres übersetzbar sind. Alle Bemühungen, mit einer deutschen Formulierung die entsprechende völkerrechtliche Rechtslage zu umschreiben, könnten so eine vom Völkerrecht abweichende verfassungsrechtliche Auslegung hervorbringen, die Deutschland bei der Erfüllung seiner Verpflichtungen aus der ratifizierten Kinderrechtskonvention in Schwierigkeiten bringen kann.

Eine Stärkung der in der UN-Kinderrechtskonvention verankerten Kinderrechte durch die Wiederholung von ausgesuchten einzelnen Rechten im Verfassungstext hält die eaf deshalb für nicht zielführend. Da alle in der UN-Kinderrechtskonvention normierten Kinderrechte in Deutschland rechtlich bereits verpflichtend angewendet werden müssen, ist eine Wiederholung von einzelnen dieser Rechte in der Verfassung aus Sicht der eaf nicht unbedingt notwendig. Allerdings gibt es erhebliche Defizite in der Rechtsanwendung und da liegt aus Sicht der eaf das eigentliche Problem: Eine Untersuchung der Goethe-Universität Frankfurt am Main hat ergeben, dass die Kinderrechte der UN-Kinderrechtskonvention in einer Vielzahl gerichtlich entschiedener Fälle weder angewandt noch zur Auslegung des einschlägigen deutschen Rechts herangezogen wurden.  

Deshalb sollte nach Ansicht der eaf an dem Vorhaben, eine Grundgesetzänderung zur Stärkung von Kinderrechten vorzunehmen, unbedingt festgehalten werden. Denn auch wenn die Rechte von Kindern grundsätzlich sowohl im Grundgesetz bereits ausreichend verankert und durch die Geltung der UN-Kinderrechtskonvention auch bundesgesetzlich ausreichend normiert sind, scheint zur dringend notwendigen Veränderung des gesellschaftlichen Bewusstseins und der Rechtsanwendungspraxis ein verfassungsrechtlicher Hinweis und Appell aus politischer Sicht notwendig, selbst wenn er im Wesentlichen eine rechtlich nur klarstellende Wirkung haben sollte. Für die Wahrnehmung in der Gesellschaft macht es einen Unterschied, ob Kinderrechte explizit im Grundgesetz stehen oder nicht. Die eaf will deshalb Kinder ausdrücklich unter den besonderen Schutz der staatlichen Ordnung stellen und so ein neues Kindergrundrecht schaffen. Dadurch sollen die Interessen von Kindern künftig nicht mehr so leicht übergangen werden können, wie es beispielsweise im ersten Lockdown der Pandemie passiert ist. Die in der Verfassung bereits enthaltenen Grundrechte der Kinder haben dazu bislang ganz offensichtlich nicht ausgereicht.

Was soll der Alternativvorschlag der eaf bewirken?

Der Alternativvorschlag der eaf besteht aus zwei Teilen:

  • dem Kindergrundrecht auf den besonderen Schutz der staatlichen Ordnung und
  • dem Staatsziel der tatsächlichen Durchsetzung von Kinderrechten und des Hinwirkens auf kindgerechte Lebensbedingungen.

Um unvorhersehbare Folgewirkungen der Verfassungsänderung möglichst zu vermeiden, orientieren sich die Formulierungsvorschläge der eaf an bereits im Grundgesetz vorhandenen Formulierungen. Die für diese Bestimmungen schon vorhandenen Auslegungen sollen so die rechtlichen Folgen möglichst vorhersehbar machen.

Das Kindergrundrecht: Der besondere Schutz der staatlichen Ordnung

Mehr Gewicht für die Interessen von Kindern

Indem das neue Kindergrundrecht durch die Ausdehnung des bereits für Ehe und Familie bestehenden Schutzes der staatlichen Ordnung auf Kinder entsteht, ist davon auszugehen, dass dieses Grundrecht auch für Kinder ähnliche Folgewirkungen entfalten kann. Zwar kann die Institutsgarantie von Ehe und Familie nicht auf Kinder übertragen werden, weil Kinder keine bürgerlich-rechtlichen Institute, sondern Personen sind. Die eaf erwartet aber, dass dadurch die Bindungswirkung der Kindergrundrechte für Gesetzgebung, vollziehende Gewalt und Rechtsprechung betont wird.

Durch die Übertragung der wertentscheidenden Grundsatznorm des Absatz 1 von Artikel 6 des Grundgesetzes auf Kinder soll ebenso wie für die Institute Ehe und Familie ein Gebot entstehen, Kinder durch geeignete Maßnahmen vor Beeinträchtigungen zu schützen und durch staatliches Leistungshandeln zu fördern. Namentlich das Fördergebot sollte aus Sicht der eaf bei der Abwägung und dem Ausgleich mit anderen Belangen des Gemeinwohls dazu führen, den besonderen Schutz der Interessen von Kindern zukünftig in jedem Fall angemessen zu berücksichtigen. So soll ein „relativer Abwägungsvorrang“ entstehen, der den besonderen Schutz von Kindern in allen, Kinder betreffenden Angelegenheiten gewährleisten soll. (DAV Stellungnahme 52/2010, S. 13)
Dies nähert sich nach Ansicht der eaf in seiner Bedeutung dem in der UN-Kinderrechtskonvention verankerten Kindeswohlprinzip an, das im Original vorsieht: „In all actions concerning children, whether undertaken by public or private social welfare institutions, courts of law, administrative authorities or legislative bodies, the best interests of the child shall be a primary consideration.“ Die “best interests” verweisen auf konkrete Interessen von Kindern, die „a primary consideration“, also eine „besondere“ oder „tragende“ Erwägung erfahren sollen. (Wapler, Kurzgutachten „Kinderrechte ins Grundgesetz“, S.5/6)

Wenn die betroffenen Interessen von Kindern in der Abwägung keinen Vorrang erhalten, müssen Gesetzgeber und Rechtsanwender in ihren Entscheidungen dann zumindest transparent machen und mit tragfähigen Argumenten unterlegen, warum das so ist. Das bedeutet im Ergebnis, die „vorrangige Berücksichtigung“ der amtlichen deutschen Übersetzung so zu verstehen, dass es in jedem Fall begründungsbedürftig ist, wenn Kindesbelange als nachrangig angesehen werden. (Wapler a.a.O. S.7)

Im Unterschied zum Gesetzesentwurf der Bundesregierung bezieht sich das von der eaf vorgeschlagene Kindergrundrecht darauf, den „besonderen Schutz“ der Kinder bei allen staatlichen Maßnahmen angemessen zu berücksichtigen. Wird das Kindeswohl wie im Gesetzesentwurf der Regierung „angemessen“ berücksichtigt, entspricht dies dem bereits jetzt gegebenen Status quo, Verfassungsgüter „angemessen“ gegeneinander abzuwägen. Insofern enthält der Vorschlag der eaf hier ein „Mehr“, indem die Interessen der Kinder mit einem relativ höheren Gewicht in die Abwägung eingestellt werden und nur unter verschärften Anforderungen im Wege der Abwägung zugunsten eines anderen kollidierenden Verfassungsrechts zurücktreten sollen. Das bedeutet aber nicht, dass es einen generellen Vorrang der Kinderinteressen gäbe, der sich stets durchsetzt. (DAV Stellungnahme 52/2010, S.12/13)
Insofern geht der Alternativvorschlag der eaf mit dem neuen Kindergrundrecht über eine Verdeutlichung der bestehenden Rechtslage hinaus.

Das Staatsziel: Tatsächliche Durchsetzung von Kinderrechten und Hinwirken auf kindgerechte Lebensbedingungen

Kinder-Mainstreaming als Motor für wirkungsvollere Kinderrechtepolitik und eine bessere Rechtspraxis

Indem das neue Staatsziel der Formulierung des Absatz 2 Satz 2 des Artikel 3 GG nachgebildet wurde, ist auch mit dem zweiten Teil des Alternativvorschlags die Orientierung an bestehenden Interpretationen und bekannten Folgewirkungen beabsichtigt. So wie die Formulierung des Artikel 3 GG „Der Staat fördert die tatsächliche Durchsetzung der Gleichberechtigung von Frauen und Männern und wirkt auf die Beseitigung bestehender Nachteile hin“ als Staatsziel eingeordnet wird und eine Verpflichtung des Staates für eine aktive und wirkungsvolle Gleichstellungspolitik enthält, soll die vorgeschlagene Formulierung „Die staatliche Gemeinschaft fördert die tatsächliche Durchsetzung der Rechte des Kindes und wirkt auf kindgerechte Lebensbedingungen hin“ nach Vorstellung der eaf ebenfalls ein Staatsziel etablieren und eine Verpflichtung des Staates für eine aktive und wirkungsvolle Kinderrechtepolitik bewirken. So wie aus Artikel 3 GG eine Verpflichtung zum Gender-Mainstreaming erwächst, soll das neue Staatsziel in Artikel 6 GG zu einem Kinder-Mainstreaming führen.

Gender-Mainstreaming bedeutet, zu berücksichtigen, dass eine Regelung für die Lebenswirklichkeiten von Frauen und Männern unterschiedliche Auswirkungen haben kann. Kinder-Mainstreaming würde bedeuten, ebenso zu berücksichtigen, dass eine Regelung für die Lebenswirklichkeiten von Kindern und Erwachsenen unterschiedliche Auswirkungen haben kann.

Die Formulierung „fördert die tatsächliche Durchsetzung der Rechte des Kindes“ soll den Fokus (unter anderem) auf die in der UN-Kinderrechtskonvention verankerten Rechte des Kindes lenken, ohne sie noch einmal in anderer Form oder in Auszügen neu zu formulieren oder zu gewichten und damit der Gefahr einer widersprüchlichen Auslegung auszusetzen. Sie verstärkt den Blick auf die Notwendigkeit, bereits normierte Rechte des Kindes in der Judikative und Exekutive tatsächlich zu beachten.

Regelungsort und erweiterter Familienbegriff: Keine veränderte Rechtsposition der Eltern

Die Einfügung an der vorgeschlagenen Stelle innerhalb der Konstruktion des Art. 6 GG lässt nach Ansicht der eaf den Erziehungsvorrang der Eltern bestehen: Das Einfügen in Abs. 1 von Artikel 6 GG lässt die Reihenfolge Kindergrundrecht (Abs. 1), primäre Erziehungsverantwortung der Eltern (Abs. 2 S. 1) und nachrangiges staatliches Wächteramt (Abs. 2 S. 2) entstehen bzw. bestehen und greift somit erkennbar nicht in das Dreieck Eltern, Kind und Staat ein. Der Vorschlag entspricht damit dem Ziel der eaf, kein polarisierendes Gegenüber von Kinder- und Elternrechten, sondern eine das Kindeswohl sichernde Verknüpfung der Elternrechte mit den Kinderrechten zu erreichen.

Die Kinder auch eigenständig neben die Familie zu stellen, soll für jedermann erkennbar machen, dass Kinder im Grundgesetz nicht nur als Objekt Erwähnung finden. Sie sollen nicht nur als diejenigen in Erscheinung treten, die gepflegt und erzogen werden und über die gewacht wird, sondern auch als Subjekte, also als diejenigen, die ein Recht auf den besonderen Schutz der staatlichen Ordnung haben und selbst Träger von Grundrechten sind. Das Nebeneinanderstellen von Familie und Kindern soll verdeutlichen, dass Kinder (verstanden als junge Menschen, die noch nicht 18 Jahre alt sind) nicht nur unter dem besonderen Schutz der staatlichen Ordnung stehen, wenn sie Bestandteil einer Familie sind. Umgekehrt kann auch eine Familie, zu der keine minderjährigen Kinder gehören, unter dem besonderen Schutz der staatlichen Ordnung stehen.

Der Familienbegriff hat sich im Laufe der Zeit verändert und geweitet. Hierunter werden zunehmend auch Lebenspartnerschaften, soziale Familienkonstellationen oder durch Verwandtschaft verbundene Gemeinschaften ohne minderjährige Kinder verstanden. Insofern beinhaltet der erweiterte Familienbegriff nicht notwendig immer minderjährige Kinder. Auf diese Weise werden neben in Familien lebenden Kindern auch diejenigen Kinder, die außerhalb eines Familienkontextes leben, beispielsweise unbegleitete minderjährige Flüchtlinge, ausdrücklich als unter dem besonderen Schutz der staatlichen Ordnung stehend benannt. Das Nebeneinanderstellen von Familien und Kindern soll insofern nicht auf eine Veränderung der Rechtsposition der Eltern abzielen. Dies wird aus Sicht der eaf durch den unverändert nachfolgenden Erziehungsvorrang der Eltern in Absatz 2 von Artikel 6 GG klargestellt.

Literaturverzeichnis
  • Deutscher Anwaltverein (2010). Kinderrechte ins Grundgesetz? Stellungnahme Nr.52/2010, S. 13. Verfügbar unter www.anwaltverein.de [14.04.2021]
  • Wapler, Friederike (2017). Verfassungsrechtliches Kurzgutachten zum Thema „Kinderrechte ins Grundgesetz“, S. 5/6. Verfügbar unter www.bmfsfj.de [14.04.2021]
  • Wapler, Friederike (2017). Verfassungsrechtliches Kurzgutachten zum Thema „Kinderrechte ins Grundgesetz“, S. 7. Verfügbar unter www.bmfsfj.de [14.04.2021]
  • Deutscher Anwaltverein (2010). Kinderrechte ins Grundgesetz? Stellungnahme Nr.52/2010, S. 12/13. Verfügbar unter www.anwaltverein.de [14.04.2021]
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Das ausführliche Policy Paper "Kinderrechte und Grundgesetz - eaf-Alternativvorschlag zum Erreichen der Zweidrittelmehrheit" finden Sie hier:Kinderrechte und Grundgesetz - eaf Alternativvorschlag zum Erreichen der Zweidrittelmehrheit

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Pressemitteilung der eaf vom 15. April 2021: Kinderrechte ins Grundgesetz: Einigung noch in dieser Legislaturperiode? eaf macht Alternativvorschlag zum Erreichen der Zweidrittelmehrheiten

Pressemitteilung der eaf vom 19. Januar 2021: Kinderrechte und Grundgesetz: eaf-Alternativvorschlag zum Erreichen der Zweidrittelmehrheit